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规范参审活动 提升管理水平 推动人民陪审员工作实现新跨越

发布时间:2019-04-26 16:30:34


    4月25日,最高人民法院举办新闻发布会,发布《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国人民陪审员法〉若干问题的解释》(以下简称《解释》)和最高人民法院、司法部《人民陪审员培训、考核、奖惩工作办法》(以下简称《工作办法》)。最高人民法院、司法部相关负责人就《解释》和《工作办法》回答了记者提问。

    问:人民陪审员法的主要精神是进一步扩大司法民主,保障普通公民依法参加审判活动,强调广泛性和大众化。此次《解释》中对专业陪审员作出了规定,请问这是处于何种考虑?

    答:人民陪审员制度实施过程中,如何把握大众化与专业化的关系是一个重要问题。党的十八届三中、四中全会对开展人民陪审员制度改革,进一步完善人民陪审员制度作了重要部署。制定人民陪审员法,就是贯彻落实党中央决策部署,健全发展我国人民陪审员制度的重要举措。人民陪审员法的价值指向也是希望越来越多的人民群众参与审判活动,增强人民陪审员选任和参审的广泛性和代表性。人民陪审员法在选任和参审中规定了“三次随机选取”,其目的就是要保证实现人民陪审员的广泛性和代表性。人民陪审员参审案件,虽然不要求其具有法律知识,但应当有正常的思维能力、法治和道德观念,能够对案件涉及的问题作出合乎常识和理性的判断。因此,人民陪审员法规定了担任人民陪审员应当具备的条件,在选任中还有资格审查的程序,确保人民陪审员能够有条件、有能力做好审判工作。《解释》中对专业陪审员作了规定,并不违背人民陪审员制度的价值基础,而是对这一制度运行作出符合实际的完善和补充。一是专业陪审员参审也要贯彻个案随机抽取原则,可以根据具体案情,适当兼顾审判工作所涉专业技术知识的实际需要,从符合专业需求的陪审员名单中随机抽取确定,而不应该指派固定陪审员参审。二是对专业陪审员参审范围应当有所限制。海事法院、金融法院、知识产权法院等专门法院可以参照中级法院选取人民陪审员的模式,从其辖区内随机抽取专业陪审员参审。此外,普通法院对专业技术类,如医疗、建筑工程、电子信息、网络,以及婚姻家庭、未成年人等类型案件,可以从专业陪审员名单中随机抽取参审。三是专业陪审员的职权配置、回避和补助标准应与其他陪审员保持一致。虽然专业陪审员在专业上具有特长,但在案件审理中并不具有什么特权。

    问:由人民陪审员四人与法官三人组成七人合议庭审理社会影响重大的案件,是人民陪审员法的一大亮点,《解释》就七人合议庭中人民陪审员的参审作出专门规范,其中比较有特色的就是事实认定问题清单制度,请简要介绍这一制度。

    答:事实问题清单制度是《解释》贯彻人民陪审员法关于事实审与法律审区分的重要创制,在组成七人合议庭审理社会影响重大案件时,事实问题清单在指引人民陪审员正确行使权利方面尤为重要。《解释》将事实问题清单分为开庭时的事实问题清单和合议时的事实问题清单。

    在七人合议庭开庭时,为了正确区分事实问题和法律问题,法官有必要通过问题清单的形式把事实问题列明,让陪审员带着这些问题参加庭审,陪审员对这些问题形成认知的同时,也就有效区分了事实认定问题与法律适用问题。实践中,事实认定问题和法律适用问题大部分情况下比较容易区分,但也存在模糊地带,不易区分,此时,为了保障陪审员的参审权利,应当按照事实认定问题处理,由陪审员和法官共同作出认定。因此,《解释》第九条规定:“七人合议庭开庭前,承办法官应当制作事实认定问题清单,根据案件具体情况,区分事实认定问题与法律适用问题,对争议事实问题逐项列举,供人民陪审员在庭审时参照。对事实认定问题和法律适用问题难以区分的,按照事实认定问题处理。”

    在七人合议庭开庭阶段,法官需要为陪审员制作事实问题清单。到了评议阶段,根据开庭情况,审判长需要再次制作问题清单,此清单可能由于庭审查明内容的变化而有所变化,是评议时对陪审员正确指引的重要方面。同时,为了充分保障陪审员就法律适用问题发表意见的权利,《解释》第十三条第二款强调,人民陪审员全程参加合议庭评议,对于事实认定问题,由人民陪审员和法官在共同评议的基础上进行表决。对于法律适用问题,人民陪审员不参加表决,但可以发表意见,并记录在卷。

    问:在人民陪审员制度实施过程中强调要解决“驻庭陪审”和“编外法官”问题,请问《解释》对此是否有更进一步的可操作性规范?

    答:过去,在少数法院确实存在“驻庭陪审”“编外法官”的现象。为了解决这一问题,让人民陪审员发挥实质性作用,《解释》从以下四个方面作出规定。

    一是明确了排除适用陪审制的案件范围。比如,依照民事诉讼法适用特别程序、督促程序、公示催告程序审理的案件,这些案件均属于非诉案件,相关法律和司法解释均明确规定不适用陪审制,《解释》第五条予以重申;再比如,裁定不予受理或者不需要开庭审理的案件,这些不需要开庭审理的案件,无法发挥陪审员的实质参审作用,《解释》中也规定不宜由陪审员参加审理。

    二是就陪审员参加评议的程序保障作出规定。为了从程序上保证陪审员真正独立发表个人意见,《解释》第十二条明确,合议庭评议案件时,先由承办法官介绍案件涉及的相关法律、证据规则,然后由陪审员和法官依次发表意见,审判长最后发表意见并总结合议庭意见。

    三是进一步明确了陪审员的参审上限数。人民陪审员法对陪审员每年的参审数上限作出原则规定,需要《解释》对此进一步明确。《解释》第十七条从三个方面明确要求,一是各中基层法院要保障人民陪审员均衡参审,二是参审数上限一般不超过30件,三是参审数上限确定后要报高级人民法院备案。

    四是对陪审员不从事与审判无关的活动作出规定。陪审员履行的是法定审判职责,不具有送达、执行、接访等业外职能,更不是法院的编外工作人员。《解释》第十八条明确,各级人民法院应当依法规范和保障陪审员参加审判活动,不得安排陪审员从事与履行法定审判职责无关的工作。

    问:人民陪审员法规定由司法行政机关牵头负责陪审员的选任工作,目前这方面工作的开展情况如何?人民陪审员法规定基层人民法院会同司法行政机关负责陪审员的培训、考核、奖惩等日常管理工作,《工作办法》是对这一规定的落实细化,请问司法行政机关在人民陪审员考核、培训、奖惩工作中将发挥哪些作用?

    答:2018年4月,人民陪审员法颁布实施后,司法部专门对人民陪审员法的贯彻落实进行部署,并提出了明确要求。2018年8月,司法部会同最高人民法院、公安部印发了《人民陪审员选任办法》,启动新一轮选任工作;4月25日,配合最高人民法院研究制定的《人民陪审员培训、考核、奖惩工作办法》印发,这些配套制度的陆续出台,对于进一步健全完善人民陪审员选任管理工作体制机制,保障人民陪审员法顺利实施具有重要作用。

    一年来,各级司法行政机关认真贯彻落实人民陪审员法和《人民陪审员选任办法》,坚持依法民主、公开公正、高效协同原则,会同人民法院、公安机关积极开展人民陪审员选任工作。一是严格把握人民陪审员选任条件,调动基层司法所工作人员、人民调解员等力量,对候选人逐一进行资格审查,并充分征求候选人意见。二是严格落实随机抽选程序,研发了人民陪审员选任管理系统,邀请人大代表、政协委员、专家学者、新闻媒体等共同参与随机抽选,充分接受社会监督,提升选任工作质量和效率。三是在选任工作中大力宣传人民陪审员法,吸引鼓励更多的人民群众参与到人民陪审员工作中来。截至目前,河南、黑龙江、广东全省和其他省(区、市)的部分地区已经完成了人民陪审员法实施后的第一批选任工作,全国共新选任人民陪审员12万余人。

    在做好人民陪审员选任工作的同时,司法部加强调查研究,认真总结各地经验做法,配合最高人民法院研究制定《人民陪审员培训、考核、奖惩工作办法》。《工作办法》对司法行政机关配合人民法院履行相关工作职责进行了规定。如,司法行政机关要配合人民法院共同研究制定培训规划,编写培训教材,制定培训方案,根据各自职能承担岗前培训和任职期间的培训工作,共同对人民陪审员进行平时考核和年终考核,对在审判工作中有显著成绩或者有其他突出事迹的人民陪审员进行表彰和奖励,等等。

    下一步,司法行政机关将进一步加强与人民法院及相关部门的协作配合,在继续做好人民陪审员选任工作的同时,切实落实好《人民陪审员培训、考核、奖惩工作办法》,共同推进人民陪审员培训、考核、奖惩工作,保障人民陪审员制度顺利实施。

    问:人民陪审员一般不具备法律专业知识,是否能够胜任审判工作?《工作办法》对人民陪审员的培训专门作出了规定,培训的主要内容是什么,是否会专门就法律专业知识进行培训?

    答:人民法院为什么要请没有法律专业知识的普通人来参与审判,他们能否胜任工作,能否保证公正审判?确实是很多人关心的问题,这涉及到对陪审制度功能价值的认识,十分重要,在推进和宣传人民陪审员制度过程中必须重点强调。陪审制度最重要的功能,就是将公众意见引入案件裁决中,使司法的职业化与陪审员的“非职业化”形成优势互补,最大限度兼顾法理与人情,提高司法的公信力和公众对裁判的满意度。一方面,陪审员来自普通群众,社会阅历丰富,在事实认定方面比法官更有优势,更有利于法院查清事实,作出正确裁判。另一方面,作为人民群众中的普通一员,陪审员主要是通过对事理、常情的朴素认识对案件作出判断,这种判断更符合普通群众对事物的认知,更容易为社会公众接受,从而也更有利于实现法律效果与社会效果的统一。因此,陪审员无需过多的法律专业知识,只需常理、常识进行判断就能胜任审判工作。

    对陪审员的法律素养没有过高的要求,但陪审员参加审判工作,对审判的程序性事项要有所了解,要遵守司法礼仪,要讲政治纪律,要遵守审判纪律,也要掌握一些基本的法律知识,这就需要进行必要的培训。为此,《工作办法》明确,对陪审员进行有计划、有组织的培训。培训内容包括政治理论、陪审职责、法官职业道德、审判纪律和法律基础知识等,重点在于使其知晓遵守陪审操守、懂得陪审规则。不仅有上任前的岗前培训,也有任期期间的培训,培训方式主要是脱产集中培训与在职自学相结合,主管部门也可以结合实际采取分段培训、累计学时的方式进行。《工作办法》为了提升培训质效,增加了岗前培训时间为不少于40学时的规定,确保普通群众全面、快速了解陪审制度,为履职尽责打好基础,任职期间各级法院、司法行政机关要认真理解并充分履行《工作办法》对于培训职责的相关规定,组织好对陪审员的辅导和训练,保证陪审员的培训条件,确保陪审员正常履职。此外,《工作办法》还将陪审员的参训情况也纳入考核,体现了对培训工作的高度重视。

    问:下一步,最高人民法院在人民陪审员法的贯彻落实上还有哪些具体部署?

    答:2018年4月,人民陪审员法颁布施行后,我国人民陪审员制度进入一个新的发展阶段。一年来,各级法院在新法宣传、任前培训以及陪审员选任等方面做了卓有成效的工作。但人民陪审员制度在实践中还存在一些突出问题:一是绝大多数法院没有经过试点的过渡,但法律已经正式实施,感觉有点仓促应战,一时还难以适应;二是有些法院尚未扭转固有观念,仍然把人民陪审员当作缓解“案多人少”的手段,“驻庭陪审”和“编外法官”现象依然存在;三是有的法官指引意识和指引能力不足,对于七人陪审合议庭中如何区分事实审和法律审问题,仍然自觉性不够、规范性欠缺;四是有的法院对人民陪审员的培训、管理、保障工作做得还不到位,等等。

    针对上述问题,下一步,最高人民法院将重点抓好以下几项工作:一是要确保人民陪审员法的宗旨和要求落到实处。人民陪审员制度的宗旨就是保障公民依法参加审判活动,弘扬司法民主、促进司法公正、提升司法公信。当前,各高级法院要认真组织好《解释》的学习培训工作,教育引导广大法官切实转变理念,增强指引意识,提高指引能力,落实随机抽取,坚决杜绝“驻庭陪审”和“编外法官”现象。二是要加强人民陪审员的培训和管理工作。今天,最高人民法院、司法部联合发布了《人民陪审员培训、考核、奖惩工作办法》。各级法院要按照《工作办法》的要求,结合人民陪审员的特点,认真做好人民陪审员的岗前培训和任职培训,切实提高人民陪审员的履职能力。同时,做好人民陪审员的管理、考核和奖惩等工作,提高人民陪审员参与案件审理的权利意识、自豪感和责任感。三是要落实人民陪审员的各项保障措施。目前,最高人民法院正在会同财政部、司法部制定人民陪审员经费保障管理办法。该办法虽然对人民陪审员的经费保障作出明确规定,但仍然赋予地方一定的调节空间。各级法院要加强与相关部门沟通协调,根据当地实际情况,积极落实陪审员经费保障和人身保障的相关政策,让广大人民陪审员真正愿意陪审、安心陪审。

 
 

 

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